“不忘初心 牢记使命”主题教育人大工作调研报告：关于乡镇人大工作的思考

关于乡镇人大工作的思考

洪水泉回族乡    刘积龙

2019年10月

按照乡党委关于开展“不忘初心 牢记使命”主题教育的安排，本人根据乡党委的统一安排结合自身工作实际，就如何进一步做好乡镇人大工作进行了调研，现将调研情况撰述如下：

一、基本情况

洪水泉回族乡地处平安区西南面，距县城30公里，总面积75.2平方公里，总耕地6.5万亩，平均海拔2600米，均为浅山旱地，农作物以小麦、豌豆、青稞、马铃薯、油菜为主。全乡辖15个行政村，共有户籍人口2398户8133人，截止2019年10月底，常住人口436户1720人，仅占全乡总人口的19%，全乡个行政村当中常住户不足10户的就有5个村，不足20户的有9个村，常住本乡的436户村民当中在县城或其他地方自购或自建有住房的户数约为300户左右，“空心村”比例高达60%。全乡共有出席区人代会代表9名、乡十八届人代会代表48名。其中，农民代表37人，常年不在本乡居住的代表为32人，占代表总数的67%，占农村代表总数的86%。

二、乡镇人大工作的现状及存在的问题

洪水泉乡人大主席团现有主席团成员7名，其中专职人大主席1名，无副主席和专职人大干部。全乡48名人大代表按照就近、灵活、方便的原则，划分为7个代表小组，2019年共召开人代会1次，开展代表视察2次，开展代表小组活动4次，代表走访选民143人次，征求到代表意见建议6条，其中基础设施建设方面的意见建议2条，民生保障方面的意见建议2条，生产发展方面的意见建议1条，生态环保方面的意见建议1条，截止目前，基础设施建设方面的意见建议2条，已全部办理完毕；生产发展方面的意见建议1条，已全部办理完毕；生态环保方面的意见建议1条，已全部办理完毕；民生保障方面的意见建议2条，已办理完毕1条，剩余1条正在与上级有关部门协调之中，较往年相比，意见建议办理质量和数量得到明显提升

从工作实际来看，由于受制度层面和现实层面等诸多原因制约，乡镇人大功能不够健全，作用难以发挥，与充分发挥法定职能还有差距，不能够完全适应基层治理能力和治理能力现代化要求，具体表现在以下几个方面：

1.工作机构设置不合理。

机构改革后，实行人大主席负责制。平安区八个乡镇中，均只设立一名专职人大主席，乡镇配备一名人大秘书，不少工作只是“一人争取，一人决定，一人解决”，在具体分工中，人大主席往往还分管项目建设、招商引资、综治维稳、扫黑除恶等党委和政府工作，同时还要包村包片，负责村级事务监督管理，配备的工作人员也基本上都是兼职，致使人大干部忙于党务、疲于政务，没有充足的时间和精力投入到人大工作中，从而出现了专职人员顾不上，兼职人员顾不了的问题。同时乡镇人大主席团成员一般担任其他社会职务，很少参与主席团事务，人大主席在闭会期间孤掌难鸣，很难依法履行职责，究其原因，在于乡镇人大工作机制不规范，监督法仅适用于各级人大常委会，无法适用于乡镇人大主席团，严重阻滞了乡镇人大监督工作的开展。

2.农村代表作用发挥不明显。

就拿洪水泉乡人大代表来说，由于受到文化素质及参政议政意识不高等因素的制约，现有的人大代表结构偏于老龄化、低学历，很多农村人大代表不知发言，不会议事，甘当“举手代表”，履职热情不足，能力不强，政治责任意识不高，在一定程度上限制了代表权力的正常行使。究其原因在于：一方面，关于乡镇人大代表的履职与培训制度过于笼统和抽象，缺乏可操作性，致使代表素质提升的方式方法较为单一和落后。另一方面代表履职监督、保障、责任追究等制度设计不够健全，代表意见建议听取环节经常被忽视，即使有代表提出意见建议，但由于缺乏对代表意见建议办理情况的量化考核或监督机制，导致代表意见建议无法及时办理反馈，代表权利得不到保障。

3. 人大会议流于形式，代表视察活动开展不正常。

现在的乡镇人大会议一方面存在仅为完成选举任务而召开人民代表会议，而且因为会期过短、套开会议、人大经费不充裕等原因，会议议程仅限于听取人大、政府工作报告，代表意见建议办理情况报告、代表意见建议征集等议程能减就减，会议流于形式。另一方面代表视察调查检查活动中，也经常是“转一转，走一走，听一听”，目的性针对性不强，走马观花、蜻蜓点水的现象比较严重。同时由于人大代表活动经费有限，加之我乡近70%的人大代表常年不在本乡居住，多数代表已搬迁到县城或其他地方长期居住，在参加会议和代表活动时，由于本乡长期没有开通班线客运车辆，致使代表参加活动的交通成本大幅上扬，这也为进一步提高代表的参会率增加难度。

4．换届选举不同步。在外面现行的法律框架内，乡人大每5年换届一次，而村两委每3年久换届一次，一般情况下，在人大代表的选举中，能被选中的基本为换届选举时在任的村两委主要负责同志，但随着每3年一次的村两委换届选举的进行，现任的人大代表往往不再担任村两委主要职务，且由于现行的村两委选举中的诸多不完善之处，导致部分新任村干部与现任人大代表之间出现不团结，不和睦的现象，这就为人大代表的履职，活动的开展带来一定的难度，从而造成人大代表想半点事实却办不了，村两委干部想提点建议却提不了的“怪圈”之中。

三、对策建议

乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的基础，乡镇人大工作是整个人大工作的重要组成部分。做好乡镇人大工作，对于加强基层政治建设，强化民主与法制，推动政府工作，推进基层治理体系和治理能力现代化，加快农村改革和经济建设的发展步伐，都有十分重要的意义。从实践上看，乡镇人大工作在基层政治生活、经济生活和社会生活中发挥着越来越重要的作用，是人民群众行使民主权力的最具体、最生动的体现，是别的部门不能代替的。因此，乡镇人大工作必须加强。我认为，加强乡镇人大工作应当从以下几个方面着手：

1.加强主席团自身建设。

加强乡镇人大工作不仅需要顶层设计，还需要加强常设机构建设，健全自身体制机制，打铁还需自身硬。要处理好与同级党委、政府的关系。乡镇人大工作要服从服务于党委工作，既要支持政府中心工作，还要消除思想顾虑，认真开展监督，还不能“种了别人的地，荒了自己的田”，要经常主动向党委汇报工作情况，提出切实可行的意见和要求，寻求理解和支持。要配备专职副主席和专职秘书。正如前文所说，乡镇人大干部忙于党务、疲于政务，没有充足的时间和精力投入到人大工作中，要配实配强乡镇人大干部队伍，形成一支专业的、有战斗力的队伍，促进人大工作的开展。上级人大常委会应当会同党委、组织人事部门，严格规定人大主席和专职秘书兼任工作的数量，不得参与项目建设、招商引资、民政等政府事务，严防出现“既当运动员，又当裁判员”现象。同时要在经费、时间上为代表开展活动提供强有力的保障。要认真落实代表意见建议督办制度。人大代表在代表会议、视察活动、代表学习等场合提出意见建议，乡人大要逐条归纳,提出整改落实方案意见，经乡人大主席团审核后报乡党委研究办理方案，由政府主持召开专项工作会议，确定具体承办人员、责任领导、整改办理期限，并认真回函答复人大代表，乡人大主席团全程参与代表意见建议监督督办。通过督办，代表意见建议得以办理，代表权利得到保障，代表参与感、尊荣感进一步增强；另一方面，党委政府通过办理代表意见建议事项，贯彻“以人民为中心”工作思路，解决了群众所需所盼，通过代表，增进了群众对党委政府工作理解、参与与支持。

2.落实制度要求，规范代表行为

没有规矩不成方圆，建立完善各项制度，是做好乡镇人大工作的基础。目前，随着全省“乡镇人大建设年”活动的深入开展，关于代表履职、代表会议、主席团工作等各方面制度都已经基本制定完成，但如何把这些规定和本乡镇实际联系起来，从而推动工作落实，将是目前最紧要的课题。乡镇人大的改革和完善不可能一蹴而就，应当在宪法和法律的框架内循序渐进的进行，既需要宪法法律的有力支持，又需要系统的制度设计，在人大工作具体落实中还需要结合实际在微观层面上做到创新和改革。本人认为，应当将代表履职制度和探索人大代表考核机制结合起来。通过建立履职公示、奖惩等相应机制倒逼乡镇人大代表履职尽责，将代表联系选民、代表参会率代表参加小组活动、代表履职报告等情况纳入考核范围进行量化测评，与选民民主评议、主席团综合测评等方法相结合，对不作为代表、考核不合格代表开展教育、批评、劝诫，乃至启动相关程序罢免代表资格。

3、强化制度建设，逐步实现乡镇人大与村两委同步换届。

就目前的现状而言，五级人大关于换届选举的法律是健全而完备的，但村两委的换届选举办法却已经不能适应新时代农村工作的需要。从实践上看，在村一级大力推行书记村长一肩挑，将真正有能力的党支部书记通过法定程序选举成为村委会主任，并将任期与乡镇人大同步，对于人大代表履职和开展代表活动具有深远意义，就能非常有效的解决人大代表于村两委干部指尖相互掣肘，工作开展不顺的问题。

4.加强宣传工作，扩大乡镇人大工作影响面

缺乏权威和群众知晓度也是造成乡镇人大工作困境的一个主要原因。这就要求必须加大宣传力度，使得群众、党委、政府各方了解乡镇人大工作职能和法律地位，自觉维护人大权威，支持人大工作。要充分宣传在乡镇人大工作中涌现出的先进代表典型、好的经验做法，结合代表意见建议办理工作，扎实践行“人大代表为人民”的服务宗旨，从而扩大乡镇人大的影响力，让人民群众明白乡镇人大是全心全意为人民服务的机关。

乡镇人大工作是我国人大工作中的重点，也是难点。从现代民主国家的政治实践来看，一个好的政治制度的发展进程从来不是一帆风顺的，需要不断探索与实践。随着我国依法治国方略的顺利进行，乡村振兴战略的深入推进，乡镇人大工作必将在推进基层民主法治建设，完善基层治理体系等方面大放异彩。